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Attività e Programmi Internazionali

La cooperazione internazionale nelle attività di polizia (Giovanni Nistri)

Giovanni Nistri (Comando Carabinieri - Tutela Patrimonio Culturale)

In questa sede vorrei innanzitutto evidenziare l’essenza transnazionale dei reati commessi nel settore dei beni culturali.
Come è ben noto, tali reati si contraddistinguono per un’elevata produttività, a fronte di rischi che possono tutto sommato essere considerati marginali e come tali sono sentiti anche dai criminali che li commettono.
Al riguardo, per introdurre la materia, che sarà più diffusamente ed approfonditamente trattata dai relatori che interverranno, riterrei utile effettuare una breve analisi – assolutamente non esaustiva - non tanto delle diverse tipologie di reato tipiche del particolare settore (furto, scavo clandestino, falsificazione), quanto piuttosto dell’aspetto transnazionale che tali condotte frequentemente assumono. 
I reati “transnazionali” sono contraddistinti da tre fondamentali caratteristiche:
  • devono essere commessi da gruppi criminali strutturati. Non si deve necessariamente pensare però alla criminalità organizzata di tipo mafioso, quanto piuttosto ad articolati sodalizi, all’interno dei quali ciascuna persona implicata nel traffico svolge un ruolo ben definito. Peraltro, proprio nella legge italiana di ratifica della Convenzione di Palermo del 2000, il c.d. gruppo organizzato viene individuato come tale senza che per esso sia espressamente prevista un’organizzazione criminale di tipo “tradizionale”, comune o mafioso, così come prevista nell’ordinamento nazionale;
  • devono essere considerati dall’ordinamento come “reati gravi”, ovvero fattispecie criminose per le quali la pena edittale prevista non sia inferiore a 4 anni. Al riguardo, va però subito precisato che la legislazione nazionale nel particolare settore dei beni culturali difficilmente prevede sanzioni che oltrepassino o anche solo eguaglino tale limite e quindi spesso si può procedere secondo le possibilità operative previste nel contrasto al crimine transnazionale solo quando si evidenzi, nei casi concreti, la possibilità di inquadrare la categoria dei reati sui beni culturali all’interno di altre tipologie delittuose previste e punite dalla legge con pene superiori ai 4 anni;
  • le attività criminose poste in essere devono svilupparsi in ambito internazionale, non tanto e non solo in relazione al bene culturale oggetto del traffico, quanto alle diverse attività illecite che il gruppo organizzato di persone compie: in questo senso, pertanto, per far riferimento alla normativa prevista per i reati transnazionali non risulta necessario che avvenga materialmente un illecito passaggio di frontiera di un bene culturale.
Anche se la citata Convenzione di Palermo ha chiaramente delineato le caratteristiche del reato transnazionale, continua tuttavia a porsi il delicato problema dalla diversità di legislazione tra i singoli Stati. Poiché la cooperazione internazionale costituisce il tema principale di questa Sessione, occorre quindi evidenziare come tale problematica possa generare difficoltà non indifferenti.
A mero titolo d’esempio si può ricordare come mentre la normativa italiana consente di fornire al Servizio Interpol notizie concernenti gli intestatari di schede telefoniche, la normativa che regola i poteri di polizia di altri Stati non permette un analogo comportamento. Ciò si traduce molto spesso in un sensibile prolungamento dei tempi delle indagini ed in evidenti difficoltà nell’ambito della cooperazione di polizia.
Sempre per rimanere nell’ambito degli esempi, vorrei citare il principio della doppia incriminazione, che può in alcuni casi generare delle difficoltà di non semplice soluzione, ancorché essa sia intesa  in senso non esclusivamente formale ma sostanziale. Così, poiché non tutti gli Stati considerano come reato lo scavo clandestino di reperti archeologici, si rende conseguentemente necessario ricondurre tale condotta illecita ad altre fattispecie criminose (quali ad esempio il furto), che però presuppongono l’indicazione di notizie precise circa la loro commissione, notizie queste che ben difficilmente possono essere indicate proprio per le peculiarità che contraddistinguono lo scavo clandestino. Il furto di un bene, infatti, implica generalmente che tale bene sia noto, mentre non sempre, nelle indagini avviate a seguito di uno scavo clandestino, vi è la conoscenza da parte della Polizia Giudiziaria del singolo bene archeologico da ricercare. Pertanto nel contesto di commissioni rogatorie internazionali, allorquando l’Autorità Giudiziaria dello Stato richiesto risponde al magistrato rogante richiedendo notizie più precise circa l’autore, il luogo e la data di commissione del reato, si manifestano sostanziali difficoltà per una rapida ed efficace esecuzione delle commissioni rogatorie stesse.
 Per quanto attiene alla cooperazione amministrativa, poi, le maggiori problematiche sono causate dalla “separatezza delle procedure”. Infatti poiché la procedura amministrativa per la  restituzione di un bene è sostanzialmente diversa da quella penale o civile, possono manifestarsi difficoltà (ad esempio, non sempre è possibile travasare in sede amministrativa notizie acquisite in sede investigativa) che incidono sulla speditezza dell’iter e, più in generale, sull’efficacia della cooperazione internazionale nel suo complesso.
Vi sono poi altre problematiche che interessano le attività condotte dalle Forze di Polizia.
Si pensi, ad esempio, con riferimento alla tecnologia di supporto alle investigazioni, al problema dell’interconnessione delle Banche Dati. In quest’ambito vorrei segnalare come il Segretariato Generale Interpol stia attualmente occupandosi, su mandato dell’Unione Europea, di un progetto volto a verificare la possibilità di un’interconnessione tra le Banche Dati di beni culturali da ricercare attualmente esistenti. E’ risultato che le principali difficoltà non siano tanto di carattere tecnico quanto di carattere concettuale, ovvero relative alle concezioni stesse poste alla base della struttura delle singole Banche Dati, ognuna delle quali è impostata su una propria filosofia che la può rendere difficilmente compatibile con le altre.
Altre difficoltà sono poi emerse nei metodi e nelle procedure connesse all’applicazione della tecnologia  per il controllo dei siti telematici.
In questa sede pare infatti opportuno fare un breve cenno alle applicazioni tecnologiche per il monitoraggio della rete internet e alle difficoltà riscontrate per la localizzazione dei siti web o dei provider d’interesse specifico. In tal senso la mancanza di regole comuni per i siti on line, soprattutto per quelli specializzati che operano nel settore dei beni culturali, contribuisce ad accrescere le problematiche che si riscontrano in tale settore. A puro titolo di esempio, vorrei accennare a quanto potrebbe essere opportuno rendere obbligatorio per i siti specializzati nella vendita di beni culturali l’utilizzo di appositi banner che, al momento della compravendita di un determinato bene, possano informare l’utente circa i rischi che si corrono nella compravendita di beni d’arte o archeologici e che, altresì, evidenzino i vincoli essenziali posti dalla legislazione vigente nel paese di provenienza dei beni stessi.
Sempre in relazione alla tema delle vendite on line, un’ulteriore problematica è rappresentata dagli accessi privilegiati per le Forze di Polizia. Molti siti specialistici, infatti, consentono l’accesso esclusivamente a pagamento e non sempre le Agenzie di polizia possono disporre di capitoli di bilancio sui quali imputare tali spese. Gli accessi gratuiti, invece, consentirebbero agli investigatori sia di monitorare il mercato, sia, addirittura, in quegli Stati che permettono tale procedura e sempre se necessario, di operare all’interno di questi mercati virtuali come utenti “civetta”.
Per migliorare il controllo delle vendite on line, sarebbe dunque auspicabile che le Organizzazioni internazionali che operano nel settore riescano a predisporre accordi standardizzati validi per il maggior numero di Stati possibile, al fine di porre in essere procedure di collaborazione tra i singoli Paesi e i singoli siti. Un esempio in questo senso è dato dall’accordo recentemente stipulato tra la Confederazione Elvetica ed un sito di aste on-line: tale accordo però risulta ovviamente valido solo in quella Nazione.
Altre difficoltà riscontrate nella lotta al traffico dei beni culturali sono determinate dalle connessioni che emergono tra gli specifici reati attinenti alla particolare materia e altri reati, quali il riciclaggio, e quelli commessi in tema di traffico di stupefacenti e di terrorismo.
Spesso infatti, dal punto di vista legislativo, i reparti specializzati che operano nel settore dei beni culturali non hanno – tanto in Italia quanto all’estero - le competenze normative o professionali tali da poter interagire in altri settori criminali, ove possono emergere connessioni con i reati in materia di beni culturali.
E si pensi ancora alle problematiche che si manifestano in quei Paesi nei quali sono in atto conflitti armati o crisi violente. Tali situazioni richiedono una costante attività di monitoraggio delle aree considerate a rischio. Il Comando Carabinieri Tutela Patrimonio Culturale in questo settore è stato presente in Iraq, nell’ambito della cornice di sicurezza fornita dall’operazione “Antica Babilonia”, ed ha conseguito ottimi risultati in quel particolare contesto. Purtroppo, però, non sempre in simili scenari vengono adottate le stesse misure e si riscontra la stessa sensibilità al problema.
Altri fattori critici da menzionare sono rappresentati dalla carenza di strumenti operativi. In questo senso si può far riferimento ad alcune normative internazionali che prevedono efficaci forme di intervento operativo, utilizzabili però solo in materia doganale (ad esempio, l’inseguimento e la sorveglianza transfrontaliera, le consegne controllate, etc.) e che difficilmente nelle singole legislazioni nazionali si possono applicare al settore dei beni culturali.
Un ultimo elemento sul quale vorrei focalizzare l’attenzione è quello della necessità, sempre più sentita nel mondo dei beni culturali, di accrescere nel pubblico la sensibilità per i temi della difesa e della salvaguardia del patrimonio culturale mondiale. In questo campo, però, la sensibilizzazione non dovrà essere rivolta esclusivamente alle scuole di ogni ordine e grado, ma anche e soprattutto ad altre categorie di utenti quali, ad esempio, quelle dei liberi professionisti. Dall’analisi dei dati a disposizione del Comando TPC si è infatti avuto modo di riscontrare come circa l’80% delle persone che effettua compravendite di monete di natura archeologica attraverso internet - non sempre in buona fede - sia costituito non già da criminali abituali o professionali, ma da liberi professionisti, che nella loro maggioranza non possono certo essere considerati delinquenti nello specifico settore, ma che pure, con il loro comportamento, oltre che compiere comunque dei reati, inevitabilmente finiscono per alimentare il traffico illecito.
Concludo questo mio intervento, e passo la parola ai colleghi relatori, sottolineando come appaia evidente che le problematiche oggetto di questo breve esame, che sono state rilevate in Italia, siano le medesime che possono riscontrarsi in altri Stati, a conferma di una sostanziale unitarietà delle problematiche di settore a livello internazionale, da cui deriva la necessità, da un lato, di incrementare a tutti i livelli l’informazione dei singoli utenti circa i rischi che corrono nel momento in cui agiscono nello specifico settore senza gli adeguati strumenti conoscitivi, dall’altro di avere per le Forze di Polizia un quadro unitario di riferimento e rafforzati strumenti di cooperazione.