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Attività e Programmi Internazionali

II Seminario internazionale di Roma: resoconto dei lavori (Jeannette Papadopoulos)

Jeannette Papadopoulos (Direzione Generale per le Antichità)

Nei giorni 16 e 17 dicembre 2009, nella sala di Santa Marta in piazza del Collegio Romano, si è tenuto il Seminario internazionale sul traffico illecito di beni culturali, organizzato dal MiBAC nell’ambito del periodo di Presidenza Italiana del G8 con l’obiettivo di consentire una discussione tra esperti ed un approfondimento sulle problematiche connesse alle attività di contrasto al traffico illecito di beni culturali.
Hanno aderito all’invito esperti dai Paesi G8 e G5, dell’Iraq e dell’Egitto come da elenco, le più importanti Organizzazioni Internazionali che operano nel settore dei beni culturali ed autorevoli personalità italiane, da tempo impegnate nell’attività di salvaguardia e recupero di beni rubati e illecitamente esportati.
Il Ministro per i Beni e le Attività Culturali, Sandro Bondi, ha aperto i lavori con una relazione che ha inquadrato le tematiche principali dell’incontro e la posizione italiana; considerazioni introduttive sono state rappresentate dalle Autorità presenti: il Consigliere del Presidente della Repubblica per la Conservazione del Patrimonio Artistico, prof. Louis Godart, la dott.ssa Susanna Cappitelli, per conto del Ministero per gli Affari Esteri, il Direttore Generale per le Antichità, Dott. Stefano De Caro, il Comandante del Comando CC TPC, Gen. Giovanni Nistri, il Consigliere del Ministro, Dott. Daniel Berger.
Il seminario è stato articolato in tre sessioni (cfr. Agenda) presiedute rispettivamente dal prof. Tullio Scovazzi, Ordinario di Diritto Internazionale all’Università di Milano Bicocca, dal Gen. Giovanni Nistri, Comandante del Comando CC TPC, dall’Avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli, mentre le considerazioni conclusive sono state affidate al Dott. Paolo Giorgio Ferri, magistrato della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma.
Nella prima sessione, riguardante gli strumenti normativi nazionali ed internazionali, il moderatore, prof. Scovazzi, ha richiamato i principi di base ed in primo luogo la necessità di preservare il legame del bene culturale al luogo in cui esso è stato prodotto; si sono susseguite nel corso della mattinata e della prima parte del pomeriggio le relazione degli esperti di ciascun Paese, con riferimento all’assetto normativo e amministrativo riferibile all’attività di tutela del patrimonio culturale e alle azioni poste in atto per controllare la circolazione e contrastare il traffico illecito.
In molti casi è stata evidenziata la difficoltà nell’affrontare il problema a causa delle scarse risorse economiche e umane e dell’ampiezza delle competenze affidate, come nella relazione del dott. Barredo, rappresentante della Polizia Federale del Brasile. È stato sottolineato come la cooperazione instaurata con Interpol e la condivisione di esperienze con Paesi come l’Italia risulta essere di grande aiuto per un migliore approccio alle problematiche e al fine di impostare una adeguata raccolta di informazioni che costituiscano un valido supporto all’azione di controllo della circolazione di opere ed alla lotta al traffico clandestino.
Il rappresentante della Repubblica Popolare della Cina, dott. Zhang, nel sottolineare la fruttuosa collaborazione in atto con l’Italia e la cooperazione con il Comando CC TPC, ha evidenziato come le statistiche relative ai saccheggi di siti archeologici siano tuttora molto preoccupanti: ai problemi di controllo all’interno dei confini nazionali, si è aggiunta negli ultimi anni l’importazione, attraverso il mercato di Hong Kong, di beni culturali di altri Paesi, che richiede un ingente impegno nel controllo e nel contrasto di tale traffico illecito.
Anche in Paesi come l’Egitto, ha riferito il dott. Osman, nonostante una legislazione precoce ed un’attenzione da sempre riservata al patrimonio culturale, le difficoltà incontrate nelle azioni di rivendica di opere illegalmente scavate ed esportate sono spesso insormontabili, non essendo possibile intervenire per bloccare le aste internazionali che mettono in vendita oggetti archeologici di provenienza egiziana.
Il rappresentante della Germania, dott. Peters, ha evidenziato che, a seguito della recente ratifica della Convenzione UNESCO del 1970, si sta lavorando alla modifica delle normative comunitarie sul patrimonio culturale, anche se le norme relative ai beni culturali siano ancora poco sviluppate, se si considera l’attenzione riservata alla legislazione sulle problematiche ambientali e in tema di rifiuti.
L’impegno in atto nel territorio dell’India, testimoniato dal dott. Gehlot, è teso a rafforzare il controllo sugli scavi e sull’esportazione, attraverso il coordinamento tra le diverse amministrazioni interessate, in un Paese molto esteso e ricco di testimonianze che ha sofferto gravemente in passato della dispersione del proprio patrimonio culturale. E’ stata rilevata l’importanza di adottare misure preventive e la necessità di potenziare la collaborazione internazionale attraverso accordi bilaterali.
Una drammatica testimonianza è stata resa dal prof. al-Shukri sulla situazione in Iraq durante il conflitto bellico, ma anche ora estremamente difficile, a causa del clima di instabilità politica, con grave danno - oltre che per il patrimonio conservato nei musei - per i siti archeologici del territorio, difficili da preservare nonostante la collaborazione delle forze internazionali ed in particolare dell’Italia e del Comando Carabinieri TPC.
Il prof. Kono ha evidenziato come la legge di recepimento della Convenzione UNESCO 1970 emanata in Giappone nel 2002 limiti la sua applicazione alle sole opere rubate ed alle opere espressamente designate come patrimonio culturale prima della loro importazione nel Paese. Inoltre, la legge doganale non prevede confisca, né si è proceduto a ratificare la convenzione UNIDROIT.
Il prof. Sanchez Cordero, esperto del Messico, ha evidenziato la difficoltà di gestire le azioni di tutela e di recupero del patrimonio culturale in ambito latino americano, a causa delle diversità tra i sistemi normativi dei vari Paesi, dell’estensione delle civiltà antiche rappresentate, comuni a territori attualmente appartenenti a nazioni diverse, con le difficoltà che ne conseguono in caso di rivendicazione. Inoltre, ha sottolineato la necessità di tutelare l’arte di epoca coloniale, tuttora priva di una effettiva normativa di salvaguardia, e stipulare accordi specifici, potenziando l’adesione ai principi etici su cui sono fondate le Convenzioni UNESCO e UNIDROIT.
L’organizzazione in Russia, come illustrato dalla dott.ssa Ponomareva, si basa sulla normativa adottata nel 1993 conformemente ai principi internazionali che prevede attività di controllo all’esportazione. Il settore più a rischio riguarda gli arredi liturgici, soprattutto le icone, la tipologia di beni culturali al momento più richiesta sul mercato dell’arte, per le quali non sono mancati recenti casi di recupero, grazie alla collaborazione di Paesi come gli USA, la Germania, l’Italia.
La dott.ssa Isaacs (Sud Africa) ha illustrato l’organizzazione e il quadro normativo relativo alla tutela del patrimonio culturale, che prevede una lista di categorie protette per le quali è vietata l’esportazione.
Il prof. Renfrew (Regno Unito) ha sottolineato il grave danno perpetuato al patrimonio archeologico del traffico illecito dei beni culturali rilevando come, se le normative nazionali differiscono per quanto riguarda la protezione delle antichità, a volte le leggi di pochi Paesi agiscono a difesa anche delle antichità di altri Paesi. Ha ribadito l’importanza che la Convenzione UNESCO sia ratificata da tutti gli Stati, proponendo che diventi una regola generale l’obbligo a non acquistare opere che non siano note prima del 1970; ricordando che nel Regno Unito solo dal 2003 è reato commerciare materiali scavati illegalmente, mentre prima di tale data manca una qualsivoglia protezione legale per i beni culturali. Benché, grazie ai successi italiani, il mondo sia cambiato e gli stessi collezionisti non possano più donare con facilità ai musei le proprie collezioni per avere benefici fiscali, il lavoro da fare è ancora considerevole, a cominciare dal livello europeo.
Il prof. Brodie (USA) nella sua relazione ha affrontato il delicato problema del comportamento degli studiosi, che non è mai neutrale, anzi in molti casi produce effetti determinanti per l’aumento del valore di mercato e per la appetibilità di un acquisto da parte di musei o collezionisti, come talvolta avviene quando uno studioso si presta nella identificazione di un oggetto di provenienza clandestina o nella decifrazione di iscrizioni.
La rappresentante della Francia ha riferito sull’attività doganale, evidenziando le difficoltà derivate a livello europeo dalle discrepanze esistenti tra le legislazioni nazionali, soprattutto per quanto riguarda il concetto di patrimonio culturale sottoposto a tutela. E’ stata sottolineata la necessità di adozione da parte di tutti i Paesi di un documento doganale comune, auspicando che si possa pervenire al riconoscimento di un patrimonio comune europeo.
A conclusione della prima sessione di lavori, è stato lasciato spazio alla presentazione da parte del prof. Manacorda della proposta della dott.ssa Livia Pomodoro, presidente dell’ISPAC (emersa a conclusione della conferenza annuale tenutasi a Courmayeur nel dicembre 2008 e già prospettata ai due Ministri On. Bondi e On. Frattini) con l’obiettivo di creare un “Tavolo tecnico permanente sul fenomeno della criminalità organizzata nel settore dei beni artistici e culturali”, per promuovere a livello internazionale la conoscenza e gli strumenti di prevenzione e di contrasto al crimine contro il patrimonio culturale. Appare infatti necessario monitorare il fenomeno, analizzare la legislazione in materia a livello nazionale ed internazionale e le relative procedure, e prevedere iniziative congiunte.
L’esperienza italiana ha mostrato quali risultati siano possibili se si opera attraverso un’azione coordinata tra gli organismi deputati alle attività finalizzate alle restituzioni; il problema va quindi affrontato promuovendo opportune misure preventive e costruendo anche a livello internazionale un tavolo di concertazione. L’ambito G8 potrebbe supportare concretamente una politica strategica in tal senso. La discussione che è seguita ha riguardato tra gli altri argomenti il termine cronologico di applicazione della Convenzione stessa: quanto si possa risalire nel tempo rispetto al 1970 nel rivendicare le opere sottratte illecitamente. Da parte italiana è stato ribadito che il 1970 è da considerarsi un termine dal punto di vista etico; esso non impedisce che si possano ottenere restituzioni di opere sottratte prima di tale data, come infatti è avvenuto.
Nella seconda sessione, riguardante la cooperazione nelle attività di polizia e l’assistenza giudiziaria e amministrativa, presieduta dal Gen. Nistri, è stato evidenziato come la collaborazione in tali settori acquisti un significato particolare in ragione dell’essenza transnazionale dei reati contro il patrimonio culturale. Il recente incontro organizzato da UNODC a Vienna ha evidenziato la particolare produttività del settore a fronte degli scarsi rischi che si corrono nel traffico di beni culturali. Si è convenuto che uno dei più importanti strumenti nella lotta al traffico clandestino è costituito dalla Convenzione di Palermo del 2000, applicabile a reati transnazionali che siano commessi da gruppi strutturati e per i quali siano previste pene superiori ai 4 anni. Va ugualmente rilevato tuttavia che in alcuni Paesi non esistono strutture di polizia specifiche per i beni culturali, e che in tal caso l’attività investigativa riguarda ambiti molto ampi e complessi come stupefacenti, terrorismo, riciclaggio, mentre l’attività di un corpo di polizia specializzato può dare risultati di gran lunga superiori.
Le relazioni che si sono susseguite hanno illustrato l’attività dell’INTERPOL (dott. Kind), l’attività e l’organizzazione del Comando CCTPC (Col. De Regibus), dell’ICE (dott.ssa Forgetta) evidenziando gli importanti risultati ottenuti nel corso delle indagini effettuate in sinergia tra i diversi organismi.
Infine, il Prof. Manacorda (CNPDS/ISPAC) ha affrontato la dimensione penalistica del problema, sottolineando l’importanza di una gerarchia dei valori protetti, evidente nei casi di attacchi terroristici contro monumenti culturali verificatisi in passato anche in Italia. Soffermandosi brevemente sul mercato antiquario e sulla zona grigia tra lecito ed illecito, vista la necessità di tutelare il commercio legittimo, ha indicato come finalità il raggiungimento di un equilibrio, per evitare una penalizzazione a largo raggio. Gli strumenti internazionali contengono ognuno forme di cooperazione giudiziaria, a livello generale (Convenzione UNESCO), in caso di conflitto armato (Convenzione dell’Aja), per le condotte più gravi (Convenzione di Palermo). Occorrono pochi interventi mirati, tra cui una responsabilizzazione dei soggetti privati e un’armonizzazione degli ordinamenti penali più efficace ed equilibrata.
Nella terza sessione, incentrata sulle prospettive per la cooperazione transnazionale e sulle strategie globali, il coordinatore, avv. Fiorilli, nel richiamare l’attività fondamentale svolta dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma, che ha tracciato una via italiana dell’applicazione della Convenzione UNESCO, ha posto l’accento sul significato del bene culturale come testimonianza di civiltà. Tale connotazione, valida anche nel caso in cui un bene sia di proprietà privata, determina la sussistenza di un interesse generale, da cui consegue la responsabilità degli Stati, con assunzione di obblighi specifici, primo tra tutti l’attività di classificazione e catalogazione del proprio patrimonio culturale, la sensibilizzazione della collettività, la costruzione di un sistema di collaborazioni a livello internazionale. Come già da altri sottolineato, il principio di base su cui si fonda la Convenzione UNESCO è il rispetto del legame del bene con la comunità che lo ha prodotto: il significato e il valore di un’opera si apprezzano totalmente se di essa sono salvaguardati il contesto di appartenenza e la provenienza, soprattutto nel caso di reperti archeologici.
Con la sottoscrizione della Convenzione UNESCO, gli Stati hanno quindi assunto obblighi nei confronti del proprio patrimonio culturale: di classificazione e controllo, di sviluppo di adeguati strumenti giuridici, di educazione dei cittadini, oltre che obblighi di reciprocità con gli altri Stati. I rappresentanti delle Organizzazioni Internazionali che si sono susseguiti hanno ribadito, nei rispettivi interventi, tali principi, illustrando in quadro delle attività realizzate e formulando proposte per un rafforzamento della collaborazione internazionale.
In particolare la dott.ssa Jaquinta, ha illustrato – tra gli altri argomenti trattati – l’attività svolta dall’ICCROM a favore del patrimonio culturale anche in situazioni di conflitto armato, quando il rischio di distruzioni o di dispersione di beni culturali è al suo massimo livello, segnalando l’importanza della documentazione (registri d’accesso, inventari) e la necessità che i musei si dotino di tali strumenti, primo passo per contrastare la dispersione delle proprie collezioni.
La dott.ssa Donia, rappresentante dell’IILA ha illustrato l’impegno dell’Istituto nel promuovere la cooperazione internazionale e nel favorire la presenza di esperti attraverso programmi di formazione e iniziative volte a fornire assistenza tecnica nei confronti dei paesi latino-americani. In tale contesto geografico, molti degli Stati stanno potenziando il quadro organizzativo e riformando il proprio ordinamento normativo, contestualmente alla ratifica delle convenzioni internazionali in tema di patrimonio culturale. La presenza e la collaborazione delle organizzazioni internazionali è pertanto molto importante nel processo di riforma e di adeguamento alle raccomandazioni dell’UNESCO.
Il Dott. Krause dell’UNESCO-BRESCE ha evidenziato i tre campi principali di azione della organizzazione che rappresenta: prevenzione, restituzione e cooperazione, sottolineando come il cambiamento in atto abbia determinato una trasformazione delle politiche di acquisizione da parte dei musei; inoltre ha messo in risalto come una soluzione creativa, qual’è stata la proposta di risolvere la dispute attraverso scambi di prestiti, abbia permesso risultati positivi. La recente ratifica della Convenzione del 1970 da parte di Stati come la Germania, l’Olanda e l’Etiopia è un segnale significativo verso una adozione sempre più universale dei principi sanciti dalla Convenzione UNESCO, accanto ai quali occorre promuove anche la ratifica della Convenzione UNIDROIT, per il suo carattere di strumento complementare applicabile al diritto privato. I corsi di formazione promossi a favore di funzionari dei Paesi dell’Unione Africana, la possibilità di riscontri incrociati sui database e sulla documentazione a disposizione delle diverse organizzazioni, la partnership tra le diverse istituzioni sono tutti strumenti da promuovere, in conformità dei principi etici e di equità.
La Dott.ssa Schneider dell’UNIDROIT ha evidenziato come il traffico illecito tragga benefici dalle diversità normative e come nella Convenzione del 1970 non sia previsto un meccanismo di restituzione che è invece demandato alle norme di applicazione. In tale ottica, la Convenzione UNIDROIT ha sancito una evoluzione di mentalità rispetto al 1970, stabilendo chiaramente che, se un bene è rubato, deve essere restituito. L’unico limite è il termine temporale. Inoltre, al concetto di buona fede è ora subentrato il principio delle due diligence, che deve essere provata. Tali cambiamenti sono particolarmente significativi in quanto tendono ad incoraggiare l’adozione di misure preventive, come ad esempio indurre gli acquirenti a procedere, al momento dell’acquisto, alle necessarie verifiche sulla provenienza e la legittimità delle opere. La dott.ssa Grassi dell’UNODC ha evidenziato gli aspetti criminologici e l’importanza della Convenzione di Palermo, relativa ai reati transnazionali che consente nuove forme di cooperazione e di richiesta di assistenza.
Il dott. Caruso ha illustrato il ruolo sociale dell’attività del WCO nella lotta alla contraffazione e alla pirateria e la funzione intergovernamentale dell’Organizzazione nell’ambito delle competenze doganali, attraverso l’assistenza fornita e la messa in campo di strumenti di comunicazione e condivisione, quale ad esempio indicatori di rischio, raccomandazioni e best practices per il controllo ed il contrasto al traffico clandestino, promozione del modello di certificato di esportazione, fornitura di software, utilizzazione di un network anche per i beni culturali. In particolare, nel 2010 è stata prevista una operazione nel settore specifico dei beni culturali.
Nel concludere la sessione, l’avv. Fiorilli ha ribadito come sia atto di civiltà recuperare la propria memoria ed aiutare gli altri a recuperare la propria. Gli Stati devono adeguarsi ai principi etici sanciti dalla Convenzione UNESCO e collaborare in un’ottica di reciprocità.
Il Dott. Ferri, nell’aprire la sessione destinata alla Discussione finale e osservazioni conclusive, ha ripercorso la formazione di un pool di magistrati della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma, che nel 1995 ha iniziato ad occuparsi esclusivamente dei reati contro il patrimonio culturale, osservando come i fermenti attestati nelle due giornate del Seminario odierno sarebbero stati impensabili quindici anni fa. L’assunzione di responsabilità e l’affermazione di una nuova conoscenza sociale hanno finalmente determinato nuove norme di riferimento nella condotta di Musei ed individui. Attualmente si assiste all’affermazione di un nuovo ordine pubblico internazionale e la prospettiva in atto si basa non solo sulle norme penali, ma sul cambiamento delle coscienze.
A conclusione di entrambe le giornate in programma, sono state organizzate due visite speciali, la prima presso il Museo Nazionale Romano, sede di Palazzo Massimo, alla mostra “Il segreto del marmo” sul complesso di opere provenienti da una sepoltura di Ascoli Satriano appartenuta ad un personaggio di rilievo, la seconda presso Castel Sant’Angelo, alla mostra “Antologia di meraviglie” relativa ad alcune delle opere recuperate dal Comando Carabinieri Tutela Patrimonio Culturale. In tal modo è stato possibile apprezzare concretamente i risultati delle azioni di recupero, davanti ad opere straordinarie, quali i marmi dipinti di Ascoli Satriano ricordati in apertura del Seminario dal Direttore Generale Dott. De Caro per la eccezionale documentazione che essi rappresentano, tanto che uno di essi, il trapezophoros con i grifi, è stato scelto come logo del seminario stesso. Tale complesso di opere ha inoltre dimostrato come – anche in caso di recupero di opere messe in luce da scavi clandestini – attente indagini ed uno studio puntuale permettano una ricostruzione almeno parziale del contesto originario depredato.
Le tematiche affrontate nel corso del Seminario hanno evidenziato come tutte le categorie di beni culturali corrano il pericolo di essere oggetto di traffici illeciti, ma, fra queste, certamente un’attenzione particolare va riservata al patrimonio archeologico, esposto ai rischi più alti. E’ stata sottolineata la necessità di rafforzare ed estendere le Convenzioni UNESCO ed UNIDROIT, attraverso la ratifica da parte di tutti i Paesi, l’applicazione costante e anche la volontà di interpretarne lo spirito, oltre che la lettera, in senso etico. Infatti è stato osservato che le leggi, pur evidentemente necessarie, da sole non bastano a contrastare efficacemente il fenomeno criminale: occorre che siano affiancate da una presa di coscienza collettiva che si traduca in un’ulteriore crescita della collaborazione tra gli Stati e da una condivisione dei valori etici da parte di tutti i soggetti, anche privati, operanti nel settore.
Tutti i partecipanti hanno ribadito l’interesse a proseguire sulla strada della condivisione delle problematiche, attraverso contatti permanenti e scambi di esperienze, di modelli di comportamento e di organizzazione, con riferimento ai Paesi, come l’Italia, che in anni recenti hanno sviluppato attività e misure per contrastare il fenomeno. L’attuale incontro, promosso nell’ambito della presidenza italiana del G8, potrà costituire la base per una ulteriore futura collaborazione e per l’avvio di iniziative specifiche presentate in tale sede, rafforzando le collaborazioni già in atto, promuovendo nuovi contatti al fine di affrontare in un quadro sinergico i problemi e individuare le possibili soluzioni, motivando le istituzioni ed i singoli che hanno partecipato in rappresentanza dei Paesi o a titolo di esperti indipendenti, anche con lo scopo di fare pressione sui rispettivi governi per richiedere un maggiore impegno sul problema.