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Attività e Programmi Internazionali

L’organizzazione turistica pubblica (Alessandra Nacca)

Alessandra Nacca

     Le peculiarità della vicenda storica delle competenze in materia di turismo aiutano a comprendere anche le difficoltà dello svolgimento di un’azione continuativa e di lungo periodo nelle politiche attive del settore.
     Il Ministero del turismo, dello sport e dello spettacolo, istituito nel 1959, modificò in modo sostanziale le proprie competenze in campo turistico a seguito dell’attivazione delle Regioni e del passaggio delle competenze alle medesime (DPR 22 luglio 1977, n. 617). In effetti, a seguito del DPR citato fu abolita la Direzione generale del turismo del Ministero e si assegnarono a quattro divisioni della Direzione affari generali le residue competenze. Nel 1993 il Ministero fu soppresso a seguito dell’esito di un referendum popolare cui parteciparono circa il 77% degli aventi diritto, l’82% dei quali votarono a favore dell’abrogazione.
     Le pur residue competenze del Governo sulle materie turistiche, però, non scomparvero, ma iniziarono un lungo pellegrinaggio nelle strutture delle amministrazioni dello Stato. Inizialmente, tali materie passarono alla Presidenza del Consiglio dei ministri (fu istituito il Dipartimento per il turismo) in quanto, quale organo super partes, si pensava fosse la collocazione più idonea per gestire la funzione di coordinamento delle competenze di settore esercitate da regioni ed enti locali.
      Successivamente prese luogo un dibattito che vedeva il settore turistico alla stregua di una filiera industriale. Cosicché nel 1999 (d.lg.vo 30 luglio 1999, n. 303) i compiti del Dipartimento del turismo passarono tutti al Ministero dell’industria, del commercio e dell’artigianato che da lì a poco fu trasformato in Ministero delle attività produttive, assumendo tra i suoi compiti quello «della definizione, in accordo con le regioni, dei principi e degli obiettivi per la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico» (art. 28, originario).
     Vi fu poi un breve ed incerto interludio connesso all’idea che le politiche per il turismo, dettate dal Governo, avrebbero dovuto essere declinate più sulla visione della promozione del patrimonio artistico, culturale e paesaggistico del nostro Paese. Sicché con D.L. 18 maggio 2006, n. 181, convertito con modificazioni in legge 17 luglio 2006, n. 233, le competenze in materia di turismo sarebbero passate dal Ministero delle attività produttive (nel frattempo divenuto dello sviluppo economico) al Ministero per i beni e le attività culturali. In sede di conversione, tuttavia, fu introdotto il comma 19-bis, in base al quale le competenze in materia di turismo svolte dal Ministero dello sviluppo economico passavano al Presidente del Consiglio dei ministri. Tre mesi dopo, con D.L. 3 ottobre 2006, n. 262, convertito con modificazioni in legge 24 novembre 2006, n. 286, si istituisce, infine, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, il “Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo”.
     L’aver reintrodotto nel 2009 la figura di Ministro del turismo, seppure senza portafoglio, a capo del Dipartimento, implica riammettere la necessità di adottare un punto di vista che riassorbe le segmentazioni e la trasversalità della materia (industria, beni culturali, trasporti, competenze regionali e locali, politiche fiscali, ecc.) in relazione ad una politica specifica e mirata per il turismo, che non può essere di mero affiancamento e coordinamento delle iniziative regionali e locali.
     È evidente che le incertezze su ruolo e funzioni in materia di turismo sono nate dalla mancanza di risposte chiare all’indomani del referendum abrogativo del 1993, connesse, tra l’altro, alla non ridefinizione del ruolo che lo Stato avrebbe dovuto assumere allorché gran parte delle competenze furono assegnate nel 1997 alle regioni e poi agli enti locali.
Le incertezze osservate, ovviamente, hanno avuto riflessi anche a valle sulla struttura di quello che si potrebbe definire il sistema di governance delle politiche turistiche e dei relativi interventi attuativi. Conviene, pertanto, partire dal quadro che nell’ultimo triennio si sta ricomponendo e che può denominarsi “sistema dell’organizzazione turistica pubblica”.
Il Ministro e il Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo (DSCT), inserito nell’ambito della Presidenza del Consiglio, esercitano funzioni e compiti di:
  • elaborazione degli indirizzi generali, dei principi e degli obiettivi per la valorizzazione e lo sviluppo competitivo del sistema turistico nazionale, in raccordo con le regioni;
  • incentivazione ed interventi per il settore turistico, nonché programmazione e gestione dei fondi strutturali;
  • vigilanza su enti autonomi con compiti specifici quali l’ENIT-Agenzia nazionale del turismo, l’Automobile Club d’Italia (ACI) e il Club Alpino Italiano (CAI);
  • assistenza alla domanda turistica;
  • promozione di investimenti turistici all’estero e in Italia;
  • riconoscimento dei titoli di studio e autorizzazione all’esercizio delle attività professionali turistiche per i cittadini comunitari ed extracomunitari;
  • relazioni istituzionali con l’Unione Europea, le Organizzazioni internazionali e gli Stati esteri nel settore di competenza.
Presso il DSCT operano l’Osservatorio Nazionale del Turismo (ONT), di cui si parlerà più in dettaglio, e la Segreteria del Comitato delle politiche turistiche.
     È proprio attraverso il Comitato e la Conferenza Stato-Regioni che si governano le iniziative sulle politiche per il turismo.
L’ENIT è lo strumento per realizzare piani di promozione e commercializzazione del turismo nei Paesi esteri. Tra le principali funzioni, ha quella strategica di sostenere l’offerta turistica italiana nei mercati internazionali, mediante la gestione del Piano Nazionale promozionale. Ovviamente per tali attività si coordina e realizza programmi con le Regioni. L’altra azione essenziale è quella dell’assistenza e del sostegno del sistema delle imprese turistiche nella commercializzazione dei prodotti da vendere all’estero.
A queste organizzazioni centrali che hanno compiti, quindi, di raccordo e di inquadramento nazionale di iniziative locali, si affiancano le organizzazioni territoriali che definiscono ed attuano le politiche turistiche:
  • Regioni;
  • Province e Comuni;
  • Agenzie regionali per la promozione turistica;
  • Aziende/Agenzie di Promozione Turistica (APT) e uffici di Informazione e Accoglienza Turistica (IAT).
      Le Regioni hanno competenze legislative, di pianificazione e programmazione turistica, di politiche per l’accoglienza turistica, di regolamentazione delle professioni turistiche, di autorizzazione, monitoraggio e controllo delle attività delle imprese turistiche, di erogazione di servizi e contributi alle imprese del settore, di determinazione di banche dati e di creazione di reti e sistemi per il settore turistico.
     Le Province e i Comuni operano, eventualmente, su delega delle Regioni e quindi le loro competenze si differenziano da regione a regione.
     Le Agenzie regionali, ove istituite, sono gli enti strumentali delle politiche delle Regioni che attuano i programmi di promozione del settore.
     Le APT, gli uffici IAT ed eventualmente le Pro loco sono organizzazioni a carattere provinciale o comunale che svolgono attività diversificate per l’accoglienza in senso stretto (informazioni per i turisti), per la promozione di iniziative a carattere turistico (feste, sagre, iniziative di promozione dei prodotti locali, ecc.), e/o di intrattenimento (e quindi di accoglienza) per i turisti.
In questo quadro così articolato e per taluni versi anche frammentato, l’Osservatorio Nazionale per il Turismo (ONT), si colloca in una prospettiva strategica, in quanto vuole offrire una visione unitaria delle informazioni economico–sociali rilevanti per conoscere e comprendere il settore turistico. Proprio il forte decentramento delle competenze legislative e delle politiche di settore, richiede un quadro unitario e condiviso delle informazioni. Ciò è necessario come premessa per un governo dei processi per loro natura così articolati e territorialmente segmentati. L’ONT è stato istituito ed è in via di sviluppo, anche mediante l’accordo con altri istituti e centri studi, quale ad esempio Banca d’Italia, Istat, Unioncamere e Isnart. Con la partecipazione di questi ultimi, in particolare si effettuano indagini periodiche sui comportamenti turistici ed analisi e studi sull’andamento del settore. Merita, inoltre, menzione la collaborazione con l’Istat per la costruzione del Conto Satellite del Turismo (CST) che permetterà di misurare il contributo che le attività turistiche apportano all’economia del Paese, in modo da cogliere pienamente il ruolo del turismo in una economia avanzata e complessa come quella italiana.